Digital Transformation of the procedure for bringing foreign citizens to administrative responsibility

Миграционная политика государства – чувствительный для российского общества вопрос. Секретарь Совета безопасности России Н. П. Патрушев отметил, что «неконтролируемое увеличение притока иностранных трудовых мигрантов… способствует формированию ”спящих” ячеек радикальных исламских организаций» ^[1]. В настоящее время в России находится более 1,1 млн нелегальных мигрантов ^[2]. Органы государственной власти непрерывно работают над совершенствованием российского законодательства. Внесено только в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» ^[3] 105 изменений за 18 лет ^[4].

В случае нарушения законодательства к иностранным гражданам и лицам без гражданства (далее – иностранный гражданин, иностранец, мигрант) применяется широкий перечень мер административного принуждения: от наложения штрафа до помещения в центр временного содержания иностранных граждан (далее – ЦВСИГ), высылки и закрытия въезда. В отношении мигрантов применяются: депортация и выдворение нарушителей Государственной границы России, а также административное выдворение за пределы Российской Федерации и передача на основании международных соглашений о реадмиссии, в т. ч. по ускоренной процедуре.

В случае нарушения Кодекса об административных правонарушениях ^[5] (далее – КоАП РФ) иностранец, задержанный вне приграничной территории, может быть привлечен судом к административной ответственности с назначением административного штрафа с административным выдворением или без. При этом административное выдворение назначается в двух формах: контролируемого самостоятельного выезда и исполняемого Федеральной службой судебных приставов принудительного и контролируемом перемещения (далее – принудительное выдворение).

В 2019 году ФССП России было выдворено более 37,2 тысяч человек, в 2020 году – свыше 11,2 тысяч, что в 3,3 раза меньше, чем в 2019 году ^[6]. Такая разница в числе выдворенных связана с двумя обстоятельствами.

Во-первых, в 2020 году в связи с распространением коронавирусной инфекции COVID-19 были введены ограничения в сфере международного сообщения. Как результат, более, чем в 2 раза снизилось количество въезжающих мигрантов. В 2020 году только 9,8 млн иностранцев было поставлено на миграционный учет ^[7], для сравнения в 2019 году – 19,5 млн ^[8], а в 2018 – 17,8 млн ^[9].

Во-вторых, с учетом связанных с пандемией ограничений Указом Президента Российской Федерации ^[10] предусмотрены временные меры для иностранных граждан, которые не могут вернуться в свою страну. Благодаря продлению сроков действия разрешительных документов урегулировали свой правовой статус более 3 млн мигрантов ^[11]. До 15 июня 2021 года (за исключением некоторых случаев) не принимаются решения об административном выдворении из страны в форме принудительного выдворения (при этом сохранена возможность вынесения судами решений об административном выдворении в форме контролируемого самостоятельного выезда).

Дела об административных правонарушениях, совершенных в области миграционного законодательства, возбуждаются органами внутренних дел с последующей их передачей в суд для рассмотрения. Количество иностранных граждан, которых суд привлекает к ответственности за нарушение миграционного законодательства, в 12 раз больше, чем выдворяемых лиц. Например, к середине октября 2019 г. за указанный год было привлечено более 30 тысяч мигрантов, а выдворено лишь 2,5 тысячи человек ^[12].

При этом судебная практика по привлечению мигрантов к административной ответственности в случае нарушения миграционного законодательства не единообразна и вызывает вопросы. Так, Советский районный суд г. Казань Республики Татарстан, не верно истолковав Указ Президента Российской Федерации от 18 апреля 2020 г. № 274 ^[10], указал, что «не принимаются решения об административном выдворении за пределы Российской Федерации в соответствии с Указом Президента РФ…» ^[13]. Рассмотрев ряд аналогичных дел, названный суд в декабре 2020 года назначил правонарушителям минимальный размер штрафа (2000 рублей) без административного выдворения.

Мигранта, въехавшего в нашу страну, несмотря на закрытие ему въезда, Центральный районный суд г. Тулы привлек к административной ответственности с назначением максимального размера штрафа (5000 рублей) с административным выдворением ^[14]. В аналогичном случае Советский районный суд г. Владикавказ Республики Северная Осетия-Алания назначил иностранцам минимальный размер штрафа (2000 рублей) с административным выдворением ^{[15, 16]}. Отметим, что такая категория иностранных граждан должна быть привлечена к уголовной ответственности за нарушение части 2 статьи 322 Уголовного кодекса Российской Федерации ^[17]. Для сравнения Центральный районный суд г. Новокузнецк Кемеровской области ранее не привлекавшимся к административной ответственности и не высылавшимся из страны иностранцам назначил больший штраф (2500 и 3000 рублей) с административным выдворением ^{[18, 19]}.

Учитывая отсутствие единообразия при назначении мигрантам наказания за совершение административных правонарушений в случае нарушения миграционного законодательства, следует использовать передовые информационные технологии. Необходимо предусмотреть вынесение решений о привлечении иностранцев к административной ответственности уполномоченными должностными лицами органов внутренних дел с помощью автоматизированной информационной системы. В этой связи подчеркнем, что в настоящее время решения о неразрешении въезда в Россию в отношении мигрантов принимаются, в т. ч. на основании информации, содержащейся в «Центральном банке данных по учету иностранных граждан и лиц без гражданства, временно пребывающих или постоянно проживающих в Российской Федерации, в том числе участников Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» ^[20].

В России цифровизации уделяется особое внимание. Активную разработку и внедрение цифровых технологий в нашей стране связывают с возможностью прорывных преобразований. Согласимся, что «современные технологии позволяют в ближайшем будущем создать среду высокотехнологичной цифровой платформы государственного управления, которая обеспечит минимизацию человеческого фактора, сопутствующей ему коррупции и ошибок, автоматизирует сбор статистической, налоговой и иной отчетности, обеспечит принятие решений на основе анализа реальной ситуации» ^{[21, c. 62]}.

Очевидна необходимость трансформации регулирования миграционных процессов ^{[22, с. 47-50]}. В начале 2022 года запланировано внесение в Госдуму законопроекта, направленного на цифровизацию российской миграционной системы ^[23]. Планируется создание «единой информационной платформы учета иностранных граждан», в которой будут содержаться цифровые профили мигрантов. Иностранцы смогут обращаться за госуслугами в электронном виде, получать информацию о предстоящем окончании сроков пребывания, действия документов и необходимости выезда из страны ^[24].

Технологии искусственного интеллекта являются одними из самых востребованных и быстроразвивающихся направлений научных исследований. Открывающаяся возможность обработки больших данных превышает человеческие способности. «Искусственный интеллект, как правило, относится к способности машины демонстрировать человеческий интеллект, например, при решении проблемы без использования программного обеспечения, содержащего подробные инструкции» ^{[21, с. 182]}. Например, программа RapidMiner не требует программирования аналитиком ^[25].

В настоящее время наиболее популярным является машинное обучение (далее также - МО), базирующееся на статистическом моделировании. Такие популярные алгоритмы МО «как нейронные сети или градиентный бустинг способны распознать даже самые глубокие взаимосвязи в наборах данных, что часто позволяет добиться очень высокой точности предсказания» ^[26]. Примером эффективного использования методов МО при вынесении судебных решений является разработка программы, которая в результате анализа 584 постановлений Европейского суда по правам человека (далее – ЕСПЧ), «достигла 79 % точности в определении исхода дела» ^{[27, с. 163-164]}.

Применительно к вынесению «судебных» решений компьютер рассчитывает результат на основании анализа большого количества документов, исходя из входных данных. Однако, из-за отсутствия понимания, как было принято решение и какие исходные данные на него повлияли, алгоритм принятия решения часто называют «черным ящиком». Незнамов А. В. и Незнамов А. В. отмечают, что «будучи человеком, правоприменитель может ошибаться, так же как и машина. Однако возможность человеческой ошибки (или, если угодно, усмотрения) заложена в правовом регулировании и по большей части психологически приемлема, в то время как перспектива стать жертвой ошибки машины или алгоритма (особенно если выводы такой системы не до конца прозрачны и их нельзя оспорить) пока находится для общества за границами приемлемого» ^{[28, с. 34-35]}.

Однако, для решения проблемы «черного ящика» программистами уже предложены десятки программ. Многие основаны «на идее замены сложной, плохо интерпретируемой модели на одну или несколько простых моделей, похожих по своим свойствам» ^[25]. Например, ATMSeer позволяет визуализировать процессы, происходящие внутри «черного ящика». На графиках и схемах отображаются переменные, которые можно вручную менять и в режиме реального времени видеть изменения в системе ^[29].

Работа программистов над проблемой «черного ящика» решает ряд вопросов. Во-первых, возможность предоставления человеку информации, на основании чего программа вынесла определенное решение. Во-вторых, психологически люди доверяют решению системы, если у них есть понимание, как она пришла к такому итогу. В-третьих, информация о том, какие переменные использует программа, и как они влияют на конечный результат, позволяет ее совершенствовать, тем самым улучшая качество результата.

При этом следует особое внимание уделить безопасности информационной системы. Необходимо использовать эффективные меры защиты от случайных или умышленных воздействий на информацию, системы ее обработки и передачи. Технические средства информационной безопасности решают различные задачи по защите системы, в частности: «контроль доступа, включающий процедуры аутентификации и авторизации, аудит, шифрование информации, антивирусную защиту, контроль сетевого трафика» ^{[30, с. 170-171]}.

Учитывая активную деятельность государства, направленную на цифровизацию миграционной сферы, и наличие вышеописанных технологий, предлагаем создать «Автоматизированную информационную систему контроля миграции» (далее – АИСКМ, Система). Система будет получать из ранее названной Единой информационной платформы и иных государственных автоматизированных информационных систем (далее – АИС) сведения об иностранцах. Затем, используя метод машинного обучения, АИСКМ будет предлагать должностному лицу проект решения о привлечении к административной ответственности (на основании анализа огромного числа постановлений о привлечении иностранцев к административной ответственности) с учётом сведений о личности иностранного гражданина, о факте совершения им правонарушения и иной информации, в т. ч. влияющей на смягчение и отягчение наказания, в частности о:

- наличии близких родственников – граждан России и не граждан РФ, постоянно проживающих в России;

- длительности пребывания (проживания) в России;

- наличии в России жилья, постоянных доходов;

- наличии судимости и случаев привлечения к административной ответственности (см. схему 1).

Схема 1. Привлечение иностранных граждан и лиц без гражданства к административной ответственности

Источник: составлено авторами

В соответствии со статьей 26.2 КОАП РФ доказательства устанавливаются протоколами, объяснениями иностранца, показаниями свидетелей и иными документами ^[5]. В этой связи следует предусмотреть возможность внесения в АИСКМ должностными лицами всех перечисленных документов формализованным способом. Таким же образом должны вносится в Систему обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении, предусмотренные статьей 24.5 КоАП РФ ^[5]. Необходимо предусмотреть возможность дополнения мигрантом информацией о себе лично (через созданный личный кабинет) либо по его ходатайству должностным лицом. При этом доступ к данным иностранного гражданина для сотрудников органов внутренних дел должен быть обеспечен не путем введения установочных данных, а более быстрым способом – сканированием QR-кода, генерируемым для каждого мигранта при создании его профиля в информационной системе.

Постановление о привлечении к административной ответственности должно быть подробным и содержать всю учтенную системой информацию о привлеченном к ответственности иностранце. В случае наличия каких-либо сведений, не принятых во внимание АИСКМ, в силу возможностей программы, иностранный гражданин должен иметь право обжаловать решение в суде. В последующем Система должна учитывать новые обстоятельства, принятые во внимание судом.

В настоящее время суды рассматривают все дела, даже в случае согласия иностранца с совершением административного правонарушения и готовности понести наказание. Предлагаемая процедура привлечения к административной ответственности, помимо прочего, позволит существенно разгрузить работу судов.

Подчеркнем, что административное выдворение назначается пограничным органом, а не судом, в случае выявления иностранного гражданина, совершившего административное правонарушение в России на приграничной территории. Также внесудебно принимаются решения пограничными органами о выдворении нарушителей Государственной границы России ^[31] и о реадмиссии по ускоренной процедуре, а также сотрудниками органов внутренних дел - о депортации и реадмиссии ^[32].

В России действует процедура привлечения к административной ответственность владельцев транспортных средств (далее – ТС) в случае нарушения водителем Правил дорожного движения. Аналогичные положения содержатся в проекте Процессуального кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях ^[33].

Фиксация правонарушений осуществляется специальными техническими средствами в автоматическом режиме. Протокол об административном правонарушении не составляется. Должностное лицо выносит постановление о привлечении к административной ответственности без участия собственника ТС, которое направляется ему по почте или в определенных случаях в форме электронного документа с помощью Единого портала государственных и муниципальных услуг. При этом постановление оформляется в форме электронного документа, который подтверждается усиленной квалифицированной электронной подписью. В случае несогласия владельца ТС с привлечением к административной ответственности он вправе обжаловать решение в 10-дневный срок в суде (путем направления заявления в орган, вынесший решение) ^[5].

На основании изложенного, предлагаем внести изменения в российское законодательство, направленные на привлечение иностранных граждан к административной ответственности с использование АИСКМ. Следует уполномочить должностных лиц органов внутренних дел (по предложению автоматизированной информационной системы) привлекать к административной ответственности с назначением не только административного штрафа, но и административного выдворения. При необходимости помещения иностранца в ЦВСИГ целесообразно применять порядок, действующий при помещении мигрантов, подлежащих депортации или реадмиссии: на срок до 48 часов помещение осуществляется на основании решения уполномоченного должностного лица, далее – на основании решения суда.

Исполнение решений следует сохранить за Федеральной службой судебных приставов. Служба осуществляет принудительное исполнение актов судов и других органов на основании соответствующего исполнительного документа ^[34]. При этом исполнительными документами, направляемыми (предъявляемыми) судебному приставу-исполнителю, являются, в т.ч. «акты других органов и должностных лиц по делам об административных правонарушениях» ^[35].

В последующем следует разработать и внедрить систему рейтинга иностранных граждан, которая позволит назначать административное наказание мигранту с учетом набранных баллов. В случае совершения проступка иностранец будет нести ответственность, исходя из набранного количества баллов (схема 2).

Например, баллы следует присваивать за самостоятельную регистрацию мигранта в Системе и предоставление сведений о себе, знание русского языка, основ законодательства и истории России, получение образования, стаж работы по специальности в России и в иных странах; наличие близких родственников – граждан России и не граждан РФ, постоянно проживающих в России; отсутствие в течение года нарушений уголовного и административного законодательства; своевременную уплату штрафов; сумму уплаченных налогов; длительность пребывания (проживания) в России; наличие в России дохода и жилья; сумму инвестиций; прикрепление документов о медицинском освидетельствовании (если медицинские организации не будут выгружать данные сами); добровольный выезд и оплату расходов по удалению в случае назначения высылки в период предыдущего пребывания, а также за «добрые дела» (например, работу в социальных учреждениях) и соблюдение «Кодекса этики», который следует разработать.

Схема 2. Социальный рейтинг иностранных граждан и лиц без гражданства

Источник: составлено авторами

Штрафные баллы следует начислять в случае нарушения сроков пребывания (если законодательством предусмотрено применение мер административного пресечения, а не административной ответственности), совершения административных правонарушений, уголовных преступлений, наличия инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих, уклонения от внесения в Систему данных, внесения недостоверных данных, фальсификацию документов.

Итоговый рейтинг иностранного гражданина будет влиять на получение и утрату права на проживание, размер административного штрафа, принятие решения об удалении, а также на срок закрытия въезда. Кроме того, рейтинг может быть использован иными организациями, например, при трудоустройстве и выдаче кредита.

Учитывая рейтинг мигранта, в случае совершения правонарушения должна назначаться не только точная сумма административного штрафа, но и конкретный срок закрытия въезда иностранца (вплоть до дня). В случае совершения уголовного преступления срок закрытия въезда также должен зависеть от рейтинга (в настоящее время в отношении иностранцев, совершивших умышленное преступление принимается решение о нежелательности пребывания (проживания) в России, въезд которым согласно статье 25.10 Федерального закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» ^[36] должен закрываться бессрочно, а на основании приказа ФСИН России ^[37] закрывается на срок, равный сроку погашения судимости ^{[38, с. 214-215]}).

Вынесение решений о высылке должностными лицами органа исполнительной власти, а не судом, соответствует положениям Конвенции о защите прав человека и основных свобод ^[39] (далее – Конвенция) и протоколов к ней. Протокол № 7 к Конвенции ^[40] установил обязанность государства в случае высылки законно проживающего в стране иностранца дать ему возможность «предоставить аргументы против его высылки и требовать пересмотра его дела» у уполномоченного органа или у одного или нескольких лиц (назначенных таким органом). Отметим, что согласно указанному Протоколу по соображениям национальной безопасности и в интересах общественного порядка иностранец может быть выслан без соблюдения вышеуказанных требований.

Д. Н. Шурухнова отмечает, что «нормами КоАП РФ предусмотрены случаи принятия решения российскими судами, заведомо влекущими нарушение прав и свобод человека и гражданина, гарантированными Конвенцией, в ситуациях, когда санкцией статьи предусмотрено безальтернативное назначение административного выдворения» ^{[41; С. 335]}. Полагаем, что благодаря АИСКМ, принимающей во внимание степень общественной опасности деяния и рейтинга иностранного гражданина, учитывающего все обстоятельства, будут выноситься более справедливые решения.

Предлагаемые меры позволят учитывать документ Совета Европы: Рекомендацию Комитета министров Rec(2000)15, в которой отмечено, что с учетом принципа соразмерности должны приниматься во внимание поведение мигранта, длительность его проживания в стране, из которой человек должен быть выслан, последствия высылки для иностранца и его семьи, связи мигранта и его семьи с его родной страной. При этом принцип соразмерности предполагает учет продолжительности (типа) проживания и тяжести преступления ^[42]. Прецедентная практика ЕСПЧ, изложенная, в частности в делах «Юнер против Нидерландов» ^[43], «Балогун против Соединенного Королевства» ^[44], «Самсонников против Эстонии» ^[45] «Габлишвили против России»^[42], «Сингл против России» ^[46] предусматривает также учет характера и тяжести совершенного правонарушения (например: знал(а) ли о нем супруг(а), когда вступал(а) в брак); срок, прошедший с момента совершения правонарушения, и поведение иностранца в этот период; семейное положение (длительность брака и другие факторы, подтверждающие наличие семейной жизни); наличие у лица детей, их возраст (учет их интересов и благополучия); гражданство членов семьи и других заинтересованных лиц; трудности, с которыми может столкнуться мигрант; прочность семейных, социальных и культурных связей со странами убытия и назначения. Все эти обстоятельства легко учесть путем начисления человеку баллов.

Цифровая трансформация порядка привлечения иностранных граждан к административной ответственности и внедрение балльной системы позволит сотрудникам органов внутренних дел привлекать мигрантов за совершение административных правонарушений на основании предложений АИСКМ, сформированных с использованием технологий искусственного интеллекта с учетом наличия факта совершения административного правонарушения и рейтинга лица, учитывающего личность иностранца, наличие близких родственников – граждан РФ, обстоятельств, смягчающих и отягчающих ответственность и другие сведения. При этом разработкой АИСКМ должна заняться отечественная компания, которой также необходимо сконцентрироваться на кибербезопасности программного обеспечения.

Таким образом, изменение системы вынесения решений о привлечении к административной ответственности позволит выносить более справедливые судебные решения, исключить возможность выбора нормы должностным лицом по своему усмотрению и снизить нагрузку на суды.

You can simply select and copy link from below text field.