Статья 'Участие прокуратуры в обеспечении конституционной законности в формировании законодательства Российской Федерации' - журнал 'Юридические исследования' - NotaBene.ru
по
Journal Menu
> Issues > Rubrics > About journal > Authors > About the Journal > Requirements for publication > Council of editors > Redaction > Peer-review process > Policy of publication. Aims & Scope. > Article retraction > Ethics > Online First Pre-Publication > Copyright & Licensing Policy > Digital archiving policy > Open Access Policy > Article Processing Charge > Article Identification Policy > Plagiarism check policy
Journals in science databases
About the Journal

MAIN PAGE > Back to contents
Legal Studies
Reference:

Participation of prosecution in guaranteeing constitutional lawfulness in the process of legislative formation in the Russian Federation.

Zhidkikh Anatolii Aleksandrovich

PhD in Law

leading scientific researcher, Scientific Research Institute - Academy of Prosecution General of the Russian Federation.

Russia, 123022, Moskva, 2ya Zvenigorodskaya, d. 15.

zdoc1953@yandex.ru
Other publications by this author
 

 

DOI:

10.7256/2305-9699.2013.11.9685

Received:

18-10-2013


Published:

1-11-2013


Abstract: The article is devoted to participation of the prosecution in guaranteeing of constitutional lawfulness in the process of legislative formation in the Russian Federation. The article concerns a number of aspects of these prosecutor activities. The author analyzes the term lawfulness in its broad and narrow meanings, its correlation with international law and its value within the law-making activities in the Russian Federation. The author also studies the lawfulness guarantees  in the law-making by various state bodies. The author evaluates the input of prosecutors into protection of constitutional lawfulness within the process of formation of a positive law system of the Russian Federation, as well as the use of prosecutor control against violations of constitutional lawfulness in the law-making process.  The author also discusses direct participation of prosecution in the law-making activities of the state government and municipal bodies. The author then points out the value of prosecutor activities in eliminating corruption-generating factors in the sphere of legislative drafting, and analyzes the topical issues of implementation of such prosecutor activities.  One of such topical issues is elimination of contradictions with the Constitution of the Russian Federation from the drafts of normative legal documents.


Keywords:

prosecution, the Constitution of the Russian Federation, legislation of the Russian Federation, constitutional lawfulness, prosecutor supervision, law-making, elimination of contradictions, corruption-generating factors, judicial constitutional norm-control, law-making proposals by prosecutors

This article written in Russian. You can find original text of the article here .

Конституцией РФ установлено, что она имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории страны. При этом издаваемые в Российской Федерации (далее – РФ) правовые акты не должны противоречить Основному закону. В то же время государственные органы, органы местного самоуправления и должностные лица обязаны соблюдать Конституцию РФ (ч. 1, 2 ст. 5).

Между тем действующая Конституция РФ не содержит понятия «конституционная законность». Притом это понятие изменяется по мере развития отечественной государственности и основного предмета правозащиты

[1]. Конституцией РФ 1993 г. в качестве такого предмета определены человек, его права и свободы (ст. 2).

В юридической науке широкое понимание конституционной законности характеризует ее как политико-правовой режим, обеспечивающий соблюдение Конституции РФ всеми участниками общественных отношений[2] Сторонники узкого подхода подразумевают под конституционной законностью соответствие норм законов конституционным положениям[3]. Кроме того, особенностью указанного правового режима является обеспечение соответствия основных законов субъектов РФ федеральной Конституции[4].

Обеспечение конституционной законности представляет собой комплекс правовых средств, с помощью которых правоприменение осуществляется в строгом и неуклонном соответствии с нормами Конституции РФ[5]. К числу таких средств относится реализация конституционных предписаний в нормативных правовых актах государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц. Одновременно конституционные нормы определяют направление правового регулирования общественных отношений и устанавливают основные начала правотворчества[6]. Важно и то, что конституционная законность должна обеспечиваться на всех стадиях правотворческого процесса[7]: инициирования, разработки, принятии и обнародования нормативных правовых актов. Она предполагает также действия всех участников правотворчества в соответствии с полномочиями и процедурами, определенными Конституцией РФ. Наряду с этим должна обеспечиваться установленная Основным законом соподчиненность нормативных правовых актов.

Следует добавить, что в Конституции РФ 1993 г. закреплен приоритет международного права в российском законодательстве (ч. 4 ст. 15). При этом общепризнанные принципы и нормы международного права, имеющие наиболее общий характер, не имеют преимущества перед законодательством РФ. Над внутригосударственными правовыми нормами преобладают лишь положения международных договоров РФ[8].

Предмет обеспечения конституционной законности составляют выявление, пресечение, устранение и предупреждение нарушений Конституции РФ. Первостепенными объектами этой работы служат основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина.

Следует отметить, что конституция становится ядром законности, если ее нормы воплощаются в правовых актах, в первую очередь, органов власти и должностных лиц[9]. Причем Конституция РФ устанавливает формы нормативных правовых актов и принципы, на которых они должны основываться и которым не могут противоречить[10].

Нужно сказать и о превентивной роли обеспечения конституционной законности, которая заключается в соблюдении норм Конституции РФ при подготовке и издании нормативных правовых актов всеми государственными и муниципальными органами и должностными лицами. Примечательно, что предупредительное значение конституционной законности связывают уже с принятием Основного закона, когда закладываются предпосылки для его соблюдения[11]. Конституция должна закреплять основные закономерности развития общества и быть продуманной моделью организации всех сфер его жизни с разной степенью конкретизации[12]. При этом конституционная законность является равнодействующей общего интереса. Она обеспечивает реализацию прав и свобод человека и гражданина и интересов гражданского общества[13].

Заметим также, что обеспечение конституционной законности предполагает соответствие нормативных правовых актов, издаваемых в Российской Федерации, общепризнанным принципам и нормам международного права, являющимся составной частью отечественной правовой системы (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ).

В обеспечении конституционной законности участвуют практически все органы государства, органы местного самоуправления и должностные лица. Гарантом Конституции РФ является Президент РФ (ч. 1 ст. 80 Конституции РФ). Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 05.04.2013) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установлено, что деятельность органов государственной власти субъектов РФ должна осуществляться в соответствии с принципом верховенства Конституции РФ (пп. «в» п. 1 ст. 1). Согласно Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 05.04.2013) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ (ч. 4 ст. 7).

Вместе с тем имеются специализированные органы государства, для которых обеспечение конституционной законности является одной из главных задач. Так, Федеральным законом от 11.01.1992 № 2201-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (ред. от 17.11.1995 г., далее – Закон о прокуратуре) самостоятельным предметом надзора за исполнением законов определено соблюдение Конституции РФ (п. 1 ст. 21). Поясним, что оно является формой реализации конституционной законности и представляет собой поведение участников общественных отношений в соответствии с нормами Основного закона.

Органы прокуратуры участвуют во всех формах обеспечения конституционной законности в формировании законодательства РФ.

Поясним, что указанная деятельность, на наш взгляд, предполагает исключение противоречий Конституции РФ из системы права. Поэтому конституционная законность в формировании законодательства РФ обеспечивается, в том числе, средствами надзорной деятельности прокуроров. Существенно, что акты прокурорского реагирования на нарушения Конституции РФ основываются на ее положениях, а не только на детализирующих их нормах федеральных законов. Обратим внимание, что только в первой половине 2013 г. прокурорами выявлено свыше 2,8 млн. нарушений конституционных установлений, закрепляющих права и свободы человека и гражданина, в том числе почти 260 тыс. незаконных правовых актов. Не менее значимо и то, что устранение противоречий нормам Конституции РФ влечет воздержание от их нарушения в ходе разработки и принятия нормативных правовых актов.

Поэтому в соответствии с приказом Генерального прокурора РФ «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» от 07.12.2007 № 195 прокуроры обеспечивают надзор за соответствием нормативных правовых актов субъектов РФ и муниципальных правовых актов Конституции РФ (п. 4). Помимо этого, в случае выявления несоответствия постановлений Правительства РФ положениям Конституции РФ они вправе представлять материалы Генеральному прокурору РФ (п. 20), который информирует об этом Президента РФ (п. 3 ст. 24 Закона о прокуратуре).

Руководствуясь п. 2.2 приказа Генерального прокурора РФ от 02.10.2007 № 155 (ред. от 29.10.2012) «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления», прокуроры в ситуациях принятия в регионах нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ, реагируют на них путем принесения протестов. Затем они контролируют исполнение и добиваются реализации заявленных ими требований о приведении нормативных правовых актов в соответствие с Конституцией РФ. Если органом власти или должностным лицом субъекта РФ либо муниципального образования в установленный срок не приняты меры к устранению нарушения Конституции РФ в изданном ими правовом акте, который признан судом неконституционным, прокуроры инициируют применение конституционно-правовой ответственности.

Законом о прокуратуре на прокуроров возложено участие в правотворческой деятельности. При этом одной из целей выполнения ими такой работы является обеспечение законности (п. 2, 4 ст. 1, ст. 9).

Согласно п. 4.1 приказа Генерального прокурора РФ «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» от 07.12.2007 № 195 для предотвращения принятия законодательными (представительными) органами субъектов РФ нормативных актов, противоречащих Конституции РФ, прокуроры непосредственно участвуют правотворческой деятельности. Ими самостоятельно и совместно с другими органами власти разрабатываются проекты нормативных правовых актов, составляются заключений на поступающие к ним проекты таких документов, принимается участие в заседаниях федеральных органов законодательной и исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов РФ, органов местного самоуправления. В соответствии с п. 6.1 Положения об организации правотворческой деятельности в органах прокуратуры Российской Федерации, утвержденным приказом Генерального прокурора РФ от 17.09.2007 № 144, одной из основных задач участия прокуратуры в правотворчестве является предотвращение принятия органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ. В связи с этим только в первой половине 2013 г. прокурорами внесены в планы законопроектной (нормопроектной) работы органов власти предложения о разработке 110 нормативных правовых актов субъектов РФ и свыше 3,1 тыс. муниципальных правовых актов. Одновременно ими внесены представления и направлены информационные письма о необходимости приведения в соответствие с федеральным законодательством более 350 нормативных правовых актов субъектов РФ и свыше 43,5 тыс. таких актов органов местного самоуправления. Подготовлено и внесено с использованием предоставленного конституциями (уставами) субъектов РФ права законодательной инициативы 168 законопроектов, из которых принято 110 (остальные рассматриваются) и более 7,5 тыс. проектов муниципальных правовых актов. Разработано 5 модельных правовых актов субъектов РФ и почти 2,8 тыс. подобных актов для органов местного самоуправления. Составлено отрицательных заключений с указанием на нарушения федерального или регионального законодательства на более чем 3 тыс. проектов нормативных правовых актов субъектов РФ и свыше 23,5 тыс. проектов муниципальных правовых актов. Прокуроры участвовали в 4,6 тыс. заседаний органов государственной власти субъектов РФ и 35,2 тыс. заседаний органов местного самоуправления, их комиссий, рабочих групп, связанных с обсуждением нормативных правовых актов. При игнорировании их замечаний прокуроры протесты, внесли представления и предъявили требования об изменении по 43 нормативным правовым актам субъектов РФ и более 877 актам органов местного самоуправления. Наряду с этим ими направлены в суд заявления о признании недействующими 12 нормативных правовых актов субъектов РФ и 35 проектов муниципальных правовых актов.

Прокуроры участвуют в судебном конституционном нормоконтроле. Законом о прокуратуре предусмотрено право Генерального прокурора РФ по жалобам граждан на нарушениях их конституционных прав и свобод на обращение в Конституционный Суд РФ с заявлением о проверке конституционности законов (п. 6 ст. 35). В соответствии с п. 2.7 приказа Генерального прокурора РФ от 02.10.2007 № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» прокуроры субъектов РФ при необходимости оспаривания незаконных положений региональных конституций (уставов) направляют в Генеральную прокуратуру РФ проект запроса в Конституционный Суд РФ. Однако перед этим они пытаются урегулировать ситуацию путем последовательного диалога с высшим должностным лицом и законодательным (представительным) органом субъекта РФ посредством опротестования таких актов, переписки, рабочих встреч, выступлений на заседаниях представительных и исполнительных органов публичной власти.

Нужно отметить устранения прокурорами в ходе обеспечения конституционной законности в формировании законодательства РФ коррупциогенных факторов. Так, согласно п. 8.2 приказа Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» они уделяют особое внимание противодействию коррупции. Исходя из п. 1.3 приказа Генерального прокурора РФ от 24.11.2008 № 243 «Об участии органов прокуратуры в законодательной работе законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и нормотворческой деятельности органов местного самоуправления», прокуроры вносят предложения о корректировке планов законопроектной работы указанных органов власти и при необходимости инициируют ими рассмотрение актуальных вопросов борьбы с коррупцией. Положение об организации правотворческой деятельности в органах прокуратуры Российской Федерации возложило на прокуроров анализ поступающих к ним проектов нормативных правовых актов на предмет коррупционной деятельности субъектов правоприменения (п. 3.3).

Однако нужно признать наличие определенных недостатков, снижающих эффективность участия прокуроров в обеспечении конституционной законности в формировании законодательства РФ.

К сожалению, не все прокуроры субъектов РФ в необходимых случаях используют предоставленное им конституциями (уставами) субъектов РФ право законодательной инициативы, проявляют инициативу в совершенствовании федерального и регионального законодательства.

В докладных записках прокуроров субъектов РФ об итогах работы за год до настоящего времени практически отсутствуют сведения об обеспечении ими конституционной законности. Такую деятельность прокуроры до сих пор сводят к надзору за соблюдением отдельных конституционных прав и свобод граждан и за соответствием Конституции РФ законодательных и иных правовых актов субъектов РФ. В то же время нужно признать, что устранение нарушений норм Конституции РФ в региональном законодательстве и муниципальных правовых актах по-прежнему является актуальной задачей органов прокуратуры[14]. Вспомним, что Президент РФ В.В. Путин на Всероссийском совещании прокуроров 11 января 2001 г. положительно оценил приведение по инициативе прокуратуры в соответствие с Конституцией РФ 60 конституций и уставов субъектов РФ. Пристальное внимание при этом уделялось обеспечению установленного Конституцией РФ разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.

Кроме того, несмотря на два десятилетия, прошедших со времени принятия Конституции РФ, граждане недостаточно представляют себе необходимость ее соблюдения. Невысока правовая культура и многих должностных лиц. Поэтому обеспечение конституционной законности в современных условиях невозможно без участия прокуроров в правовом просвещении. В преамбуле приказа Генерального прокурора РФ от 10.09.2008 № 182 «Об организации работы по взаимодействию с общественностью, разъяснению законодательства и правовому просвещению» подчеркнуто, что имеется насущная потребность в повышении правовой культуры общества. Причем эта задача выполнима лишь совместными усилиями прокуратуры, иных органов власти и общественных объединений на системной долговременной основе[15]. Так, в первой половине 2013 г. прокурорами проведено почти 108 тыс. лекций, бесед и иных мероприятий по правовому просвещению, принято участие в 50,6 тыс. мероприятий, проведенных иными организациями.

Изложенное свидетельствует, на наш взгляд, что прокуратура является необходимым и востребованным элементом системы обеспечения конституционной законности в формировании законодательства РФ.

References
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
18.
19.
20.
21.
22.
23.
24.
25.
26.
Link to this article

You can simply select and copy link from below text field.


Other our sites:
Official Website of NOTA BENE / Aurora Group s.r.o.